News | Newsletter | Neues zum Vergaberecht 01/2026
Keine Veränderung des Gesamtcharakters durch Anpassung der Vergütungssystematik - Auslegung und Reichweite von De-minimis-Regelung
Eine Voraussetzung für eine zulässige Auftragsänderung ist, dass sich der Gesamtcharakter eines Auftrags nicht ändert. Eine „Änderung des Gesamtcharakters“ im Sinne der sogenannten De-minimis-Regelung nach Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU bzw. § 132 Abs. 3 GWB liegt dann nicht vor, wenn die Identität des Auftrags und das wirtschaftliche Grundgefüge der Vereinbarung gewahrt bleiben.
EuGH, Urteil vom 16.10.2025, C-282_24
Die schwedische Polizeibehörde führte im Jahr 2020 ein offenes Vergabeverfahren zur Beschaffung von Abschleppdienstleistungen durch. Einziges Zuschlagskriterium war der Preis. Die Vergabeunterlagen sahen eine zweistufige Vergütungsstruktur vor: Für Abschleppvorgänge innerhalb eines Radius von bis zu zehn Kilometern um den jeweiligen Zielort war ein Pauschalpreis anzubieten; für darüberhinausgehende Transportleistungen war ein Kilometerpreis festzulegen.
Anfang 2021 wurden auf dieser Grundlage zwei Rahmenvereinbarungen geschlossen. Noch im selben Jahr einigten sich die Vertragsparteien ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens auf eine Anpassung der Vergütungsregelungen. Der Radius für die Anwendung des Festpreises wurde von zehn auf fünfzig Kilometer erweitert, während der Festpreis pro Auftrag von zuvor null SEK auf 4.500 SEK angehoben wurde. Zugleich reduzierten die Parteien die Kilometerpreise für Fahrten außerhalb dieses erweiterten Radius. Die Neuregelung führte insgesamt zu einer geringfügigen Absenkung der Gesamtvergütung gegenüber dem ursprünglichen Modell.
Die schwedische Wettbewerbsbehörde beantragte die Verhängung einer Geldbuße gegen die Polizeibehörde, weil die vorgenommenen Änderungen eine wesentliche Vertragsänderung darstellen würden, die eine Neuausschreibung des Auftrags erforderlich gemacht hätte. Im Rahmen des anschließenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreits rief das Oberste Verwaltungsgericht den Europäischen Gerichtshof (EuGH) um Vorabentscheidung an, ob eine Änderung der Vergütungsmethode, die das Verhältnis zwischen festen und variablen Preisbestandteilen verschiebt, bei nur geringfügiger Veränderung des Gesamtauftragswertes den Gesamtcharakter des Auftrags berührt.
Der EuGH gelangt zu dem Ergebnis, dass eine Änderung der Vergütungsmethode, die zwar das Verhältnis zwischen festen und variablen Preisbestandteilen neu austariert, den Gesamtauftragswert jedoch nur unwesentlich beeinflusst, grundsätzlich keine Änderung des Gesamtcharakters im Sinne von Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU darstellt. Eine solche sei erst anzunehmen, wenn die Anpassung zu einer grundlegenden Verschiebung des wirtschaftlichen Gleichgewichts der Vereinbarung führt.
Eine Änderung des Gesamtcharakters erfasse nur solche Modifikationen, die den ursprünglichen Auftrag in seiner Gesamtheit umgestalten. Dies sei etwa dann der Fall, wenn der Vertragsgegenstand durch eine qualitativ andere Leistung ersetzt wird oder sich die Art der Beschaffung fundamental wandelt, beispielsweise durch die Umqualifizierung einer Dienstleistungskonzession in einen Bauauftrag. Demgegenüber berühre die bloße Änderung von Vergütungsmodalitäten nicht zwangsläufig den Wesenskern des Auftrags. Die konkret beschaffte Leistung bleibe unverändert, unabhängig davon, ob sie pauschal oder leistungsabhängig vergütet werde. Der EuGH stellt klar, dass die hypothetische wettbewerbliche Relevanz einer Änderung zwar für die Beurteilung der Wesentlichkeit, jedoch nicht zur Bestimmung des Gesamtcharakters herangezogen werden könne. Für Letzteres sei allein entscheidend, ob die Identität der Leistung oder das fundamentale ökonomische Gefüge des Vertrags aufgegeben wird.
Vor diesem Hintergrund erkennt der EuGH an, dass Preis- und Vergütungsanpassungen nach dem Regelungskonzept der Richtlinie ausdrücklich zulässig sein können. Eine Änderung der Vergütungsmethode könne den Gesamtcharakter nur dann berühren, wenn sie zu einer grundlegenden Verschiebung des wirtschaftlichen Gleichgewichts der Vereinbarung führt. Diese Ausnahme ist jedoch eng auszulegen. Erforderlich ist eine vollständige Umwälzung der Vergütungssystematik, etwa wenn der Auftragnehmer durch die Anpassung in eine erheblich günstigere wirtschaftliche Position versetzt wird, die einer verdeckten Subventionierung oder einer massiven, ursprünglich nicht angelegten Gewinnsteigerung gleichkommt. Solange sich der Gesamtauftragswert hingegen nur marginal verändert oder wie im Ausgangsfall sogar sinkt und keine einseitige Risikoüberwälzung auf den Auftraggeber erfolgt, bleibt der Gesamtcharakter der Rahmenvereinbarung gewahrt.
Fazit
Die Entscheidung des EuGH schafft Klarheit für die Anwendung der De-minimis-Regelung des § 132 Abs. 3 GWB und ihrem Verhältnis zu zulässigen unwesentlichen Änderungen nach § 132 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GWB, indem sie den Begriff des Gesamtcharakters deutlich von der strengen Prüfung der wesentlichen Änderung abgrenzt. Öffentliche Auftraggeber können daraus ableiten, dass auch strukturelle Anpassungen der Vergütungssystematik - etwa eine Verschiebung von variablen hin zu festen Preisbestandteilen - vergaberechtlich zulässig sind, sofern die gesetzlichen Wertgrenzen eingehalten werden und die Identität der beschafften Leistung unberührt bleibt.
Autor
Aliena Metken
Weitere Artikel dieser Ausgabe
-
Meldungen
-
Yaroslav Shevchuk: Berücksichtigung bekannter Referenzen?
-
Malte Offermann: Unvollständige Benennung des Projektteams führt zum (zwingenden) Ausschluss
-
Furkan Arcan: Ungewöhnlich niedrige Angebote - Pauschale Aufforderung zur Bestätigung der Auskömmlichkeit rechtfertigt keinen Ausschluss
-
Dr. Martin Büdenbender: Anspruch auf Einsicht in die Bewertung des eigenen Angebots